户外广告维权引发阵痛 中国户外广告管理与经营再思考

本刊记者  胡  瑾  张  玲
现  象
自2000年以来，从南到北，从一线城市到三线城市，对于清理整治户外广告，各个城市几乎无一例外地写下一个字：拆。而自去年太原爆出近2亿元的户外广告拍卖天价之后，又有城市紧随其后，写下一个字：卖。然而，在太原模式遭到户外广告经营者质疑的同时，对拆牌、停审批、拍卖等系列举措的抵触也是始料未及的。座谈会上广告公司发言者虽然陈言激越，但他们坚信户外广告定会取得法律规范，步入正轨的。
武  汉
武汉的户外广告公司的意见主要有三个方面：
首先是户外广告审批年限与广告经营规律相违背，审批年限由原来的1年改成了停批和暂时批3个月。在接受当地电视台采访时，武汉市城管部门认为：政府对城市治理有自己的规划，没有必要，也不可能因为广告的经营规律而改变规划；而广告公司则认为，按照市场规律，户外广告前期投入通常要3年才有可能收回成本，年限太短直接影响广告公司收益。双方各执一词。
其次，规划程序应请行业内专家论证，行业协会应该有参与权。而武汉市中南路的规划，没有请对口专家，而请到的并不懂行“专家”，因此，制定的规划难以服人。
第三，广告公司反响最大的是对非公有产权户外广告位的拍卖。他们认为，“拍卖属于公共资源的户外广告位是无可非议的。但是，拍卖私有资源的广告位并没有法律依据，这对民营企业来说将是灭顶之灾。”同时，据媒体批露，拍卖成交的收入将由市财政和业主四六分成。与民争利直接影响到业主和广告公司的利益，使得拍卖引发争议。
“武汉拍卖私有广告位资源引起了强烈反对，我们向人大、市政协写信，市政协和人大搞了集体提案和两个议案，但仍不起作用。”“我们对话时都非常尊重城管部门的人。最后因为要强行拍卖部分户外广告牌位，户外广告的老总们都认为这次拍卖是一次试探，一旦被拆，所有的广告资源都会被收回。”大家看到连生存都有问题了，就开始请愿、申请游行。最后，通过市法制办的协调，原定于4月12日的拍卖得以暂停。
石家庄
石家庄户外广告公司用了四个字形容他们的心酸：“欲哭无门”。他们提出的问题集中在于政府相关部门的“拆牌令”缺乏法律依据。“去年石家庄拆了近12万平方米的户外广告牌，现在还在拆，拆除的同时还在新建。现在是拆牌子没有一个统一标准，广告公司不服也在这一点。”有一个公司“今年做了4个灯箱，区里、市里的各个部门都来查，查完开个罚款收据，现在光罚款就4万多元，已经没法卖给客户。”
拆牌的同时停止审批，“基本上从2003年开始，石家庄就没有再批过一块广告牌，所以可以说石家庄所有的广告牌都是违法的。目前有些有社会关系的可能广告牌还能留下来，而没有关系的可能一句话说拆就拆了。”拍卖的序幕在石家庄还没有拉开，但现在石家庄请河北省政府、市容局搞了一个广告牌规划，但是规划出来很有争议，主要是形式比较单一，尺寸上也有限定。石家庄现在主要在拆，拆完之后为拍卖做准备。
石家庄经营户外广告的公司大概有200家，在两年前的清理运动中，已有一部分公司或倒闭或转行。今年的洗牌，不知剩下的广告公司又会涌入何方。
南  京
南京的户外广告公司从今年3月份就开始维权，先后走访过省市信访办、市容部门、市长、市委书记、人大等，但是“到目前为止，没有一个政府有关部门跟我们对话，媒体也没有广告公司说话的地方。”
5月16日，南京市户外广告企业联名给省长梁保华上书反映“南京市户外广告从业人员对我市酝酿拍卖户外广告经营权决策的反对意见”和“再次强烈要求取消拍卖户外广告经营权的有关决策”。文章中提到南京整顿户外广告的“三步曲”：第一，市容去年突然停止了对所有户外媒体广告的年审批；其次，只要他们认为不宜做广告的媒体，无论有无合法手续，都一律宣布非法并限期强行拆除；第三，他们看中的位置较好并可能带来经济效益的资源统统收回去公开拍卖。“‘非法’的不能经营，合法的又不给经营，那么广告公司拿什么经营？”他们深感无奈。
5月25日，积怨已久的矛盾终于激化。“此前市政府曾答应召开拍卖的听证会，但在开会前就在媒体刊登出了相关文件宣布拍卖，户外广告公司觉得被愚弄，因此200多人涌到信访办院内绝食。虽然后来拍卖延迟到2006年底执行，非公共产权不再拍卖，但今年‘十运会’将在南京开，户外广告牌仍在拆除，有失商机。”
沈  阳
在外人眼里，沈阳是治理户外广告的规范城市，然而，这背后广告人也浸透着不少辛酸泪水。
“沈阳从2002年就开始拆牌，第一次是沈阳市市政府广场，所有广场的牌子全都拆了。我们就上了北京，国务院信访局和人大信访办都去了。第二次又拆中商广场的广告牌，因有人要以轻生反抗，后来才停止下来。今年从2月开始，人民广场的广告牌不管到没到期，哗哗地全拆了。”
然而，围绕取得户外广告的方式是拍卖还是审批，其相关文件规定也是自相矛盾的。市政府于2004年8月15日曾颁布《沈阳市户外广告设置管理办法》，其中明文规定“户外广告位设置使用权都将通过招标、拍卖、挂牌出让方式取得。”然而在两个月后，即10月26日，由沈阳市人大通过的《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》中又规定“大型户外广告设置的地点、位置，必须征得市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”
今年3月中旬，双方矛盾进一步升级，政府后来下决心对户外广告牌一刀切，广告公司遭到重创。3月19日《辽沈晚报》的一篇题为“沈阳886块违规广告将被‘驱逐’出主要街路”的文章称，拆除的主要是三种违规广告牌，包括没有任何手续的违规广告、到期后没有审批的以及不符合规划的户外广告牌。然而，合同未到期限的也出现在“黑名单”上。或许是预计到可能产生的冲突，政府为此召开新闻发布会，声称“将启动突发事件预警机制”。其剑拔弩张之势可见一斑。座谈会结束会后，一行人又为生存踏上了上访之路。

焦  点
户外广告应该如何更加理性地进行清理整治，管理者和经营者双方各执一词，前者出于责任与利益，后者基于生存与权益，各个城市的问题焦点多集中于以下几个方面。
一、户外广告与城市市容能否兼容
太原市规划局一位人士比喻：“如果城市建筑是城市景观的第一道风景线的话，户外广告就是城市景观的第二道风景线。”户外广告已经成为城市景观的组成部分，这是户外广告得以存在和发展的先决条件。近年来随着城市建设的加速，户外广告发展良莠不齐，对户外广告的整顿原本无可厚非。
然而，除了美化环境的功能外，户外广告最根本的功能却是作为媒介传播商业信息，这是户外广告的生命线。各地户外广告为本地域的经济发展和拉动税收有着积极的作用，功不可没。同时也是目前唯一外资可以进入的广告媒体，因而有其特殊市场规律，竞争比较激烈。作为主管城市环境并掌握审批权的市容环卫部门，如果仅出于自身利益考量，容易带有偏见甚至忽略这些。“管广告和城市规划的人一定不要排斥户外广告。”
户外广告身兼传播商品信息和美化环境两个角色，对于户外广告经营者来说，应该顾全大局，让户外广告纳入城市整体布局规划，配合相关部门的合法管理；对于管理者来说，应该做好协调工作，在维护市容市貌的前提下，尽量减少广告公司不必要的损失与浪费。户外广告经营者和管理者本不是不可调和的敌对矛盾，户外广告业的繁荣和城市的繁华应该是相辅相成的。
二、立法与执法
没有规矩，不成方圆。对拆除户外广告牌这件事，几乎每个参会者都一致认为：没有规矩，就会直接大大增加广告公司经营成本的风险。
这就涉及到的规则，一是立法，二是执法。首先，要判断广告位是否影响市容、是否合法，是否全凭领导个人意志决定？其次，合法的户外广告其正当权益如何得到保障？第三，对于合同未到期的广告牌，如果确实与市容规划有悖而不得不拆除，由此造成的损失由广告公司独家承担是否合理？第四，主管部门缩短审批年限甚至停止审批，是否是行政不作为？
如果拆除前缺乏规划，拆除中没有标准，拆除后不予赔偿，甚至拆除后再重建，种种举措将会增加户外广告经营的政策风险，继而直接影响到整个户外广告行业的生存环境，甚至整个城市的商业氛围。
三、非公共产权广告资源的归属
如果说前面两个焦点多少还有公论的话，那么非公共产权建筑设置户外广告的所有权、经营权归属问题，则是争议最大的焦点，也是广告公司最痛心疾首的问题。
追根溯源，这应该依据《物权法》。作为《民法典》草案的重要组成部分，《物权法》草案一直因牵涉面广、内容复杂未能审议通过。《物权法》在有关非公有建筑物顶部以上空间归属问题上，一直没有定论，一种观点认为这些空间资源属于国有，因而可以由政府统一拍卖；另一种观点认为这些建筑物顶部在上百米以内空间属于业主，政府无权将民间私有资源拿来拍卖。由于这是法学界悬而未决的问题，又牵涉到民营广告公司的根本利益，由此在各地已经引发多起矛盾冲突。
四、拍卖的合理性
市场是调节资源配置的“看不见的手”，各地市容部门之所以不遗余力，原因之一在于希望通过市场化手段对户外广告资源进行再分配。但是在如何执行“市场化”的方式上明显有了分歧，“拍卖”问题首当其冲。
目前很多城市针对户外广告都秉持“先拆除，后规划，再拍卖”的基本思路。诚然，拍卖在避免少数官员的暗箱操作、增加透明度方面来说还是比较有效的，但对拍卖的非议除了焦点三提及标的物归属问题之外，拍卖价格也未必符合市场规律。“有一个广告公司在太原，他们认为太原此举让行业严重透支。太原黄金地段的一根单立柱广告位，5年的使用期限，拍了300多万元，可是现在一直闲置着。”“目前多数参与拍卖的是行外人士或没有广告发布权的单位，他们寄希望于将广告牌拍下来后再转卖给有发布权的单位，结果由于拍卖价格虚高难以出手，只好闲置或以高于原来预算的成本发布自己的广告，造成了资源的严重浪费。”更有甚者，“某地方政府担心拍卖活动流产，私下指定部分有关系的广告公司不惜代价拍下标的，明里用高价拍出，暗里给予广告公司补贴。拍卖，是否真的很‘市场化’，或许相关管理部门应该从中有所反思。”

出  路
户外广告的清理整顿，户外广告牌的拆除，势必影响到各方利益。广告经营者，尤其是民营小广告公司，显然是最不堪重负的。解决之道，还在于疏川导滞，依靠政府法律的支持。对于如何解决这些问题，参会者提出了一些初步设想：
1.呼吁国家工商行政管理总局和国家建设部能及时、详细了解情况，并给予指导性意见，使得户外广告的管理有一个可操作的模式，有法可依。
2.各地政府应出台有关部门联合制定的“户外广告设置规划”，规划要具有前瞻性和预见性，要考虑户外广告与城市的兼容和协调发展。因而一方面要参考专家意见，另一方面也应征求有经验的广告公司和广告协会的意见，行业协会在规划中应有话语权。
3.倡议停止审批或审批时间过短的做法，应该兼顾户外广告行业发展规律和市容要求，以和谐为本，对户外广告资源实施多样、有效的管理。
4.倡议在《物权法》未出台前，由户外广告业协会牵头，对户外广告位的公共资源与非公共资源问题，以合理，合法，两者兼顾为出发点对非公有产权建筑物设置广告的所有权、使用权问题提出合理化建议。
5.召开全国性的、有一定影响力的户外广告管理研讨会，推广部分城市的成功经验，拿出具体政策指导工作。
截稿前，我社邀请参加座谈会的媒介同行——《中国经营报》于8月8日刊登了《户外广告大清洗》一文，对此事进行追踪报道。这是继我刊第八期报道后，首家全国性报纸对此事件的关注。我们希望通过媒体的沟通将有助于问题的解决。当然，我们更期盼《物权法》早日出台。相信，户外广告这一朝阳行业定会顺应市场经济规律蓬勃发展。